Về tổ chức bộ máy chính quyền tại đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt .

TS. Thang Văn Phúc-Nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ-Phó chủ tịch, Tổng thư ký Hội KHHC

0
22

I/ Sự cần thiết xây dựng các đặc khu hành chính – kinh tế  :

Thực hiện Hiến pháp 2013 v chế định đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, Quốc hội dự kiến thông qua Luật đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt tại kỳ họp thứ 5 (tháng 5-2018). Trong thực tế hiện nay ở nước ta đã có chủ trương cho phép xây dựng 3 đơng vị đặc khu hình chính kinh tết (tại Phú Quốc, Kiên Giang ; tại Bắc Vân PhongKhánh Hòa và tại Vân Đồn, Quảng Ninh). Bộ Kế hoạch đầu tư được Quốc hội giao chủ trì chuẩn bị dự thảo Luật này có sự phối hợp của Bộ Nội vụ, một số bộ ngành và 3 tỉnh có dự án xây dựng đặc khu. Đây là công việc mới, trong khi ở nước ta đã tiến hành cải cách – đổi mới – mở cửa từ năm 1986 mở ra một chính sách mở cửa thu hút đầu tư quốc tế, và hình thành chiến lược phát triển các khu công nghiệp, khu chế xuất và các khu kinh tế khá lớn.
Khu chế xuất Tân Thuận, thành phố Hồ Chí Minh ra đời năm 1991 và dự kiến tồn tại 50 năm (tới 2041) đã hình thành hệ thống chính sách ưu đãi đặc biệt nhằm thu hút đầu tư nước ngoài; giúp mở cửa và hội nhập quốc tế, thu hút không chỉ nguồn tài chính mà là công nghệ, kỹ thuật tiên tiến trên thế giới, là kinh nghiệm quản lý doanh nghiệp vàphát triển thị trường, đào tạo đội ngũ cán bộ, công nhân. Suốt 25 năm qua, khu chế xuất Tân Thuận cơ bản đã thực hiện được mục tiêu đề ra, và thu hái được kinh nghiệm trong phát triển các khu công nghiệp, khu kinh tế trong phạm vi cả nước.
Hiện nay, trong 44 tỉnh, thành phố đã có các khu CN – khu KT với 122 khu CN –  khu KT trở thành trung tâm phát triển của địa phương và khu vực. Có nhiều khu CN – khu KT đã được lấp đầy diện tích, song trung bình đạt 50% – mặc dù có một số khu CN mới chỉ lấp đầy 10-20%. Phát triển, nâng cao chất lượng công nghệ, thu hút các nhà đầu tư quốc tế vào các khu CN, khu kinh tế và một số địa phương có điều kiện phát triển thành tỉnh công nghiệp tiêu biểu như Đồng –Nai, Bình Dương, Vĩnh Phúc , Bắc Ninh…. Kết quả của hướng mở rộng FDI, mở rộng đầu tư nước ngoài; nhất là khi Việt Nam đã tham gia vào thị trường EU, Bắc Mỹ, Nhật, … đã đem lại các bước phát triển ấn tượng.
Tuy nhiên, thuc trạng phát triển các khu CN-CX– KKT hơn 20 năm qua cũng rút ra được nhiều bài học bổ ích, giúp cho việc điều chỉnh chiến lược phát triển các loại hình này trong điều kiện mở cửa, hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới :

+ Tình trạng phát triển nhanh về số lượng nhưng còn phân tán, thiếu tập trung, chưa hình thành rõ nét các hướng thu hút đầu tư của từng khu CN-KKT, nhất là mục tiêu thu hút các loại hình CN có công nghệ cao, tiên tiến,…. và thu hút kinh nghiệm quản trị doanh nghiệp có hiệu quả trong điều kiện cạnh tranh quốc tế gay gắt, với cả cạnh tranh trong nước, nguồn nhân lực có tay nghề cao và phù hợp với công nghệ mới cũng bất cập chưa  đáp ứng, nhất là kỹ năng và thái độ làm việc chưa theo kịp với xu thế mới.

+ Mô hình quản lý khu CNKKT cũng thiếu nhất quán, từ chỗ mô hình tổ chức quản lý đã hình thành thống nhất quản lý theo cơ chế ủy quyền , thực hiện một cửa đã giải quyết nhanh chóng các thủ tục cho các nhà đầu tư đem lại kết quả tích cực, nhưng tới nay phần lớn các địa phương lại trở lại nhiều cửa (qua các sở ngành), việc phân cấp, ủy quyền của UBND cấp tỉnh, của các bộ ngành đã không còn nhất quán. Cần có xem xét, đánh giá lại để có một mô hình quản lý các khu CN – KT phù hợp, hiệu quả.
Việc sớm hình thành một số( khu) đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt hiện nay là một đòi hỏi của quá trình phát triển nhanh, bền vững, thực hiện có hiệu quả các cơ hội tham gia các hiệp định hợp tác chiến lược song phương và đa phương của Việt Nam. Điều này cần xác lập một mô hình thu hút đầu tư và mở cửa thật sự sâu rộng, với một “cuộc chơi thực sự” với thế giới. Như vậy rất cần có một Luật chơi mới, đó là tổ chức các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, nhằm khắc phục các tồn tại, yếu kém của mô hình khu CN – KKT hiện nay.

II. Khái quát một số kinh nghiệm quốc tế về phát triển các mô hình “Khu kinh tế”, “Đặc khu kinh tế”, “Đặc khu hành chính”.

1 –Trên thế giới đã có lịch sử phát triển rất sớm các Đặc khu kinh tế (ĐKKT) từ Khu công nghiệp (KCN); khu kinh tế tự do (KKT) như Cảng tự do đầu tiên ở Ý (1547), Khu vực Châu Á – Thái Bình Dương vào đầu thế kỷ 18, với các mục tiêu phát triển thương mại, nhất là cả một vùng lãnh thổ cũng đã trở thành khu mậu dịch tự do như Singapore (1819), Hồng Kông (1842).
2- Từ giữa thế kỷ 20, các mô hình khu kinh tế đã phát triển từ Âu – Mỹ – Á. Số lượng các KKT tăng nhanh, từ 9 khu của 9 nước vào những năm 60 đến 111 khu của 40 nước vào những năm 80, đến 2008 có trên 3.000 khu tại 135 quốc gia. Đến 2016 có khoảng 4500 khu tại 140 quốc gia (theo số liệu tổng hợp của Bộ KH&ĐT)
Kinh nghiệm thành công của một số nước Châu Á :

+ Trung Quốc: Các đặc khu kinh tế đã hình thành từ những năm 80 (với 5 đặc khu đầu tiên: Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Dầu, Hạ Môn và đảo Hải Nam) .

              Sau đó 14 thành phố ven biển từ những năm 90, Trung Quốc mở toàn diện hơn    và hướng vào nội địa. Từ 2010 điều chỉnh chính sách phát triển một số khu vực với mô hình chính sách mở cửa, tự do hóa và đột phá hơn, với sự phân cấp, phân quyền mạnh có tính tự trị cao (đặc khu hành chính Hồng Kông, Ma Cao, Đảo Hải Nam )

+ Hàn Quốc cũng thành công với những Khu kinh tế tự do được xây dựng từ năm 2003 – Hiện tại có 8 khu kinh tế tự do. Cùng với việc lập Thành phố quốc tế tự do (2006) có tính tự trị, phân quyền cao nhưng có thể chế đặc biệt: có một Ủy Ban hỗ trợ cho thành phố gồm 30 thành viên do Thủ tướng trực tiếp làm Chủ tịch ủy ban, điều hành thành phố là một Hội đồng địa phương, đứng đầu là Thống đốc được toàn quyền trong tất cả các lĩnh vực, trừ Quốc phòng, Ngoại giao. Đặc điểm chi tiết đước quy định trong Luật đặc biệt về Thành phố tự do Jeju. Đây là bài học kinh nghiệm rất đáng tham khảo cho việc xây dựng Luật đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam.

+ Singapo: Có 9 khu thương mại tự do, và việc quản lý, duy trì, vận hành các khu này do Thủ tướng quyết định.

+ Các quốc gia trong Khu vực Asean – Các quốc gia khu vực cũng đã đẩy mạnh xây dựng Đặc khu kinh tế với các cơ chế, chính sách thông thoáng hơn khu vực trong nước (từ 2009), trong đó thành công là Malaysia, Indonesia, Thái Lan, Philippin, và mới đây Myanma (2014).

Kinh nghiệm thành công của các đặc khu kinh tế các nước, nhất là các nước trong khu vực châu Á từ những năm 80 trở lại đây là rất đáng tham khảo. Trong đó, điểm nổi bật là các chính sách về phân cấp, phân quyền mạnh cho địa phương, và các khu KT, cùng đề cao vai trò của các Bộ, ngành trung ương và của người đứng đầu Chính phủ. Với thể chế vận hành được quy định trong một văn bản Luật về đặc khu kinh tế, hoặc khu hành chính đặc biệt.

III.  Mô hình chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta

Mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta dự kiến xây dựng nên tham khảo từ mô hình của một số nước trên đây, nhất là Trung Quốc và Hàn Quốc.

1 – Đặc thù của 3 đơn vị hành chính – kinh tế đang chuẩn bị xây dựng ở nước ta là Phú Quốc, Bắc Vân Phong và Vân Đồn : Đều là một đơn vị hành chính lãnh thổ địa phương, có ranh giới địa lý xác định; có vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên thuận lợi trong giao thương trong nước và quốc tế; có chính sách đặc biệt ưu đãi cạnh tranh quốc tế; có cơ chế quản lý hành chính đặc biệt và phù hợp; có môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi với một cơ sở hạ tầng đảm bảo cho mọi hoạt động đồng bộ. Như vậy, tính chất cốt lõi của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một Đặc khu kinh tế tự do với một mô hình Chính quyền địa phương đặc biệt   được phân quyền mạnh và tự quản cao.

2- Việc ban hành một luật chung về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là cần thiết và phù hợp. Luật này không trái với Hiến pháp 2013, trong đó chính quyền có tính độc lập tự chủmột thể chế mở tối đa so với các quy định trong hệ thống pháp luật nước ta.

Yêu cầu Luật cần thiết chế mở về thẩm quyền, trách nhiệm của Tổ chức quản lý trực tiếp và các nhiệm vụ của chính phủ, của các bộ ngành liên quan và của chính quyền địa phương –Đó phải là một “Luật hành động” . Do đó, cần nghiên cứu kỹ, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, cùng các chế tài để điều chỉnh phù hợp.

3- Về mô hình tổ chức và vận hành của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của Việt Nam:

Là đơn vị hành chính đặc biệt:

+ Tuy là đơn vị hành chính trong hệ thống các đơn vị hành chính quốc gia nhưng được tổ chức theo mô hình thành phố trực thuộc tỉnh chỉ có một cấp chính quyền , bên dưới tổ chức các khu hành chính phù hợp, có Hội đồng phát triển đặc khu và người đứng đầu đặc khu (Đặc khu trưởng – hoặc Thị trưởng – Chủ tịch)

+ Tổ chức giúp việc cho Chủ tịch ( hay Trưởng đặc khu ) được tổ chức gọn nhẹcó: Ban Phát triển dự án ( bao gồm cả Đăng ký – cấp phép); Ban Phát triển hạ tầng và nhà ở; Ban Phát triển thị trường, Ban trật tự và an sinh xã hội , Ban Thanh tra – Kiểm soát; Cơ quan tư pháp (Viện Kiểm sát và Tòa án)

+ Hội đồng phát triển đặc khu có 15 thành viên (1 Phó thủ tướng làm Chủ tịch HĐ, các thành viên gồm lãnh đạo bộ  KH&ĐT,  Bộ Nội vụ, Bộ công thương, BộXây dựng, Bộ GT VT, Bộ lao động, Bộ Tài chính, lãnh đạo Tỉnh, Giám đốc sở KH ĐT của tỉnh, 2 đại diện Doanh nghiệp lớn,  2 nhà khoa học quản lý) do Thủ tướng thành lập.

+ Chủ tịch ( hoặc Đặc khu trưởng ) do Thủ tướng bổ nhiệm và 2 Phó đặc khu do Đặc khu trưởng giới thiệu, Thủ tướng phê chuẩn.

+ Thể chế, chính sách quản lý theo nguyên tắc phân quyền toàn diện (trừ Quốc phòng, an ninh, ngoại giao), Đặc khu tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

Là Đặc khu kinh tế tự do:

+ Luật quy định các chính sách đặc thù, mở tối đa phù hợp với các thể chế của thị trường tự do, song được quy định chi tiết cụ thể cùng với chế tài đủ mạnh .

Các ưu thế của khu kinh tế tự do trên thế giới tiếp thu vận dụng và được quy định trong luật này.

4- Các phương án tổ chức chính quyền đặc khu cần lựa chọn :

Phương án I : Cơ bản tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình đô thị (một  cấp thành phố, được phân chia thành các khu hành chính thay cho cấp phường hiện nay ) thuộc tỉnh có HĐND và Chủ tịch (hoặc Trưởng đặc khu hành chính) , nhưng HĐND được tổ chức đặc biệt về số lương nhỏ không quá 15 thành viên hoạt động chuyên trách như một Hội đồng quản lý phát triển đặc khu và thực hiện chức năng quyết định những vấn đề tự quyết của chính quyền đăc khu và chức năng giám sát đối với Chủ tịch( Trưởng đặc khu ). HĐND do dân bầu 2/3 đại biểu, 1/3 do Thủ tướng CP bổ nhiệm, có cơ cấu thành phần chất lượng được CP quy định. Trưởng đặc khu và 2 phó trưởng đăc khu  do HĐND giới thiệu , Bộ nội vụ thẩm định và trình Thủ tướng bổ nhiệm . Các cơ quan giúp việc của Chủ tịch ( Trưởng đăc khu )bao gồm : Văn phòng đặc khu , 5 ban chuyên môn và Trung tâm dịch vụ hành chính công . Các cơ quan tư pháp và quân sự , công an được tổ chức theo ngành dọc..

Các khu hành chính có Trưởng khu . 2 phó trưởng khu và một Văn phòng hành chính khu, có chức năng , nhiệm vụ, thẩm quyền tương ứng.

       -Phương án 2 :Tổ chức chính quyền đăc khu đúng với tính chất đăc biệt là Đặc khu kinh tế tự do có dân cư sinh sống và làm việc được tổ chức như một Tập đoàn kinh tế có Hội đồng quản lý – HĐQL đặc khu có số lượng không quá 15 thành viên bao gồm các thành viên các bộ ngành TW, cấp tỉnh , các chuyên gia , nhà khoa học, và đại diện các doanh nghiệp lớn , do Th tuong CP bổ nhiệm . Tổ chức quản lý, điều hành  có Trưởng đăc khu , 2 phó đặc khu do Thủ tướng bổ nhiệm , có Văn phòng Đặc khu, các ban chuyên môn ( không quá 5 ) và Trung tâm dịch vụ hành chính công . Tổ chức đặc khu có các khu hành chính được tổ chức gọn nhẹ có Trưởng khu hành chính , 2 phó khu và một Văn phòng khu. Phương án này cần có tổ chức Hội đồng tư vấn phát triển đăc khu , có chức năng tham mưu và dự báo phát triển đặc khu . Phương án này còn có các cơ quan tư pháp ( tòa án, viện kiểm sát ) , các cơ quan công an, quốc phòng dược tổ chức theo ngành dọc tại đăc khu ./.

                                                                                Hà Nội , ngày 30-4-2018

BÌNH LUẬN

Please enter your comment!
Please enter your name here